Контрольно-счетной палатой муниципального образования город Краснодар с 29 ноября 2016 года по 8 декабря 2016 года проведена экспертиза проекта решения городской Думы Краснодара «О местном бюджете (бюджете муниципального образования город Краснодар) на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее - Проект решения о бюджете).

В ходе экспертизы Проекта решения о бюджете проведены:

- анализ прогноза социально-экономического развития муниципального образования город Краснодар (далее – МО город Краснодар);

- анализ текстовой части Проекта решения о бюджете;

- анализ соответствия Проекта решения о бюджете целям и задачам Основных направлений бюджетной политики и Основных направлений налоговой политики МО город Краснодар на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов;

- анализ бюджетного процесса в МО город Краснодар на соответствие Бюджетному кодексу РФ (далее – БК РФ);

- анализ особенностей Проекта решения о бюджете;

- анализ основных характеристик Проекта решения о бюджете;

- анализ налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов;

- анализ расходов местного бюджета на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, в том числе оценка планируемых значений бюджетных ассигнований местного бюджета, направляемых на исполнение муниципальных программ, а также на непрограммные направления деятельности, анализ бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, кредиторской задолженности, расходов за счет средств, передаваемых из краевого бюджета;

- анализ дефицита местного бюджета на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, источников его финансирования, муниципального долга.

По итогам экспертизы Проекта решения о бюджете в числе прочего установлено следующее:

1. Проект решения о бюджете внесен в городскую Думу Краснодара в срок, установленный п. 1 ст. 19 Положения о бюджетном процессе. Одновременно указанный проект внесен в Контрольно-счётную палату для экспертизы. Перечень и содержание документов, представленных с проектом бюджета, соответствуют статье 184.2 БК РФ и ст. 20 Положения о бюджетном процессе.

2. Динамика основных параметров местного бюджета характеризуется увеличением в 2015 - 2019 годах доходов местного бюджета с 22 058 728,8 тыс. рублей до 22 843 246,4 тыс. рублей и сокращением расходов с 24 325 151,7 тыс. рублей до 23 243 246,4 тыс. рублей.

Местный бюджет на 2017 год спланирован с  дефицитом в размере 1 300 000,0 тыс. рублей, на 2018 год в размере 850 000,0 тыс. рублей и на 2019 год в размере 400 000,0 тыс. рублей.

3. При формировании доходов на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов учтены изменения бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации и Краснодарского края, а также муниципальных правовых актов МО город Краснодар, вступающие в силу с 01.01.2017, что позволит увеличить доходы местного бюджета в 2017 году и плановом периоде 2018 и 2019 годов на 571 717,0 тыс. рублей, 651 333,0 тыс. рублей и 601 803,0 тыс. рублей, соответственно.

4. Рост муниципального долга МО город Краснодар в 2017 году составит 2,2% (+ 200 000,0 тыс. рублей), в 2018 году – 9,3%, в 2019 году планируется снижение на 4,0%. Долговая нагрузка (соотношение муниципального долга к объему налоговых и неналоговых доходов без учета безвозмездных поступлений) в 2017 году снизится до 64,3% (по оценке 2016 года составит 69,2%, в 2015 году – 60,3%, в 2014 году – 47,4%).

Расходы на обслуживание муниципального долга в 2017 году вырастут на 54,3% и составят 1 481 300,0 тыс. рублей, в 2018 году рост составит 15,1%, в 2019 году планируется снижение данных расходов на 4,1%.

5. Расходы на социальную сферу в 2017 году запланированы в объеме 13 858 308,1 тыс. рублей или 58,7% в структуре расходов бюджета, в плановом периоде 2018 и 2019 годов – 13 767 336,3 тыс. рублей (59,4%) и 13 816 765,4 тыс. рублей (59,4%) соответственно.

6. Местный бюджет сформирован на основе программного принципа, расходы на реализацию 23-х муниципальных программ в общем объеме расходов спланированы практически на одном уровне: в 2017 году – 85,6% (20 207 048,0 тыс. рублей), в 2018 году  - 86,7%  (20 080 189,9 тыс. рублей), в 2019 году – 86,2 % (20 041 947,6 тыс. рублей).

7. В 2017 году наибольший удельный вес в общем объёме расходов бюджета составляют расходы на реализацию следующих муниципальных программ:

– «Развитие образования в муниципальном образовании город Краснодар» - 51,7%;

– «Комплексное развитие муниципального образования в сфере жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и озеленения» - 12,4%;

– «Управление муниципальными финансами и муниципальным долгом» - 7,8%;

– «Комплексное развитие муниципального образования в сфере строительства, архитектуры, развития объектов инженерной, социальной инфраструктуры, дорожного хозяйства» - 7,4%.

Удельный вес остальных муниципальных программ варьируется от 0,1% до 5,7%.

Вместе с тем, в ходе проведенной экспертизы Проекта решения о бюджете выявлен ряд нарушений и недостатков, в том числе:

1. В нарушение ст. 184.1 БК РФ Проектом решения о бюджете в качестве главных администраторов доходов не утверждены федеральные и краевые органы государственной власти (государственные органы).

2. Прогноз социально-экономического развития МО город Краснодар на 2017-2019 годы, представленный в двух вариантах (базовый и пессимистичный), основывается на базовом варианте, который можно охарактеризовать как оптимистичный и предполагает в 2017 году рост всех основных показателей на 4,2% - 12,6% к оценке 2016 года.

Вместе с тем, принятие Прогноза социально-экономического развития МО город Краснодар по базовому варианту несет риски недостижения прогнозируемых объемов в условиях сохранения низкой экономической динамики в Российской Федерации в целом.

3. Расчеты (прогнозируемых) поступлений по доходам местного бюджета (налоговые и неналоговые доходы) и проект Программы приватизации объектов на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов не были представлены департаментом финансов администрации МО город Краснодар по запросу Контрольно-счетной палаты, что не позволило оценить достоверность прогнозируемых объемов доходов местного бюджета, а также вовлечение в объем доходов недоимки по налогам и задолженности по арендной плате за земельные участки и имущество.

4. Принцип достоверности бюджета, в соответствии со ст.37 БК РФ, основывается, в том числе, на реалистичности расчета доходов и расходов бюджета. Экспертиза Проекта решения о бюджете показала, что планируемые объемы по ряду доходов бюджета завышены и не подтверждаются информацией главных администраторов доходов бюджета.

4.1. Сравнительный анализ прогноза налоговых поступлений, администрируемых управлением Федеральной налоговой службы по Краснодарскому краю, и планируемых Проектом решения о бюджете налоговых доходов на 2017 год показал наличие рисков недопоступления в местный бюджет в указанный период налоговых доходов на общую сумму 426 131,6 тыс. рублей.

4.2. При планировании неналоговых доходов в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена,  от продажи материальных и нематериальных активов, от использования имущества и прав, находящихся в государственной и муниципальной собственности, от сдачи в аренду имущества не учтены предложения главных администраторов доходов бюджета, что создает риск неисполнения планируемых показателей указанных доходов на общую сумму 656 525,5 тыс. рублей.      

5. Отмечается низкое качество планирования ряда неналоговых доходов главными администраторами доходов бюджета.

5.1. Доходы местного бюджета от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей муниципальных унитарных предприятий, Проектом решения о бюджете запланированы на 2017 год в сумме 4 141,0 тыс. рублей, при этом, департаментом муниципальной собственности и городских земель администрации МО город Краснодар, являющимся главным администратором данного вида дохода бюджета, поступления на 2017 год и плановый период 2018-2019 годы не планировались. При этом, Сводным планом показателей экономической эффективности деятельности МУП МО город Краснодар на 2016 год, утвержденным постановлением администрации МО город Краснодар от 22.12.2015 №8709, унитарным предприятиям на 2016 год установлен план по прибыли в общей сумме 18 312,0 тыс. рублей.

5.2. Департамент транспорта, организации дорожного движения и охраны окружающей среды администрации МО город Краснодар, являющийся главным администратором дохода бюджета от предоставления на платной основе парковок, не располагает  информацией о доходах и количестве парковочных мест в разрезе каждой парковки и по запросу Контрольно-счетной палаты такие сведения не представлены.

5.3. Администрацией МО город Краснодар администрируемые доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим МО город Краснодар, запланированы на 2017 -2019 годы в равных суммах по 3 500,0 тыс. рублей, что ставит под сомнение достоверность планирования данного вида доходов. Кроме того, по 14 из 19 хозяйственных обществ, номинальная стоимость участия в уставных капиталах которых составляет 990 522,9 тыс. рублей, в 2017-2019 годах вообще не планируются поступления дивидендов (либо части прибыли) в местный бюджет.

6. Срок реализации действующих 20-ти муниципальных программ установлен на 2015 – 2017 годы, тогда как Проектом решения о бюджете бюджет принимается на 2017 – 2019 годы. В нарушение п.2 ст.179 БК РФ объемы бюджетных ассигнований, предлагаемые к утверждению Проектом решения о бюджете на 2017 год, не соответствуют объёмам финансирования, предусмотренных в муниципальных программах  (в действующих редакциях) на общую сумму 167,5 млн.рублей.

Представленные Проекты паспортов программ не позволяют оценить  целесообразность и результативность использования финансовых ресурсов, провести взаимоувязанную и комплексную оценку достижения целей социально-экономического развития муниципального образования в 2017 – 2019 годах. Пояснительная записка к Проекту решения о бюджете не содержит анализа планируемых расходов с учетом оценки эффективности их реализации в предшествующем периоде.

7. В нарушение Положения о порядке и методике планирования бюджетных ассигнований местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период (утверждённого приказом директора Департамента финансов от 24.05.2012 №61), программно-целевое планирование в МО город Краснодар не внедрено полностью в бюджетный процесс, сохраняется первичность расходов по отношению к целям, задачам и ожидаемым результатам.

8. Планы закупок ряда заказчиков МО город Краснодар не являлись основой для бюджетного планирования в результате нарушения установленного срока (до 01.06.2016) принятия муниципальных правовых актов, утверждающих нормативные затраты на обеспечение функций муниципальных органов (включая подведомственные муниципальные казенные учреждения).

9. Анализом представленных материалов к Проекту решения о бюджете установлено:

9.1. По отдельным мероприятиям муниципальных программ имеются резервы снижения объема бюджетных ассигнований на 80 000,0 тыс. рублей (провизорно), в результате  их завышения и (или) необоснованности.

9.2. В нарушение п.5 Порядка принятия решений о заключении долгосрочных муниципальных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом, не предусмотрены  бюджетные ассигнования на общую сумму 10 820,0 тыс. рублей (на выполнение работ по объектам «Дошкольная образовательная организация по ул. Калинина, 350/12» на сумму 2 300,0 тыс. рублей и «Общеобразовательная школа по ул. Изобильной» на сумму 8 520,0 тыс. рублей).

9.3. Не обеспечены в полном объеме бюджетными ассигнованиями мероприятия по предоставлению субсидий на возмещение межтарифной разницы по перевозке на городских и пригородных маршрутах в сумме 28 800,1 тыс. рублей (10 340,0 тыс. рублей  по городским маршрутам (за 2016 год), 18 460,1 тыс. рублей по пригородным маршрутам).

9.4. До настоящего времени не приняты в полном объеме меры по выполнению  п.6 ст.161 БК РФ  в части согласования новых условий контрактов, в том числе предусмотренных в них цены и (или) сроков исполнения и (или) количества, объема работ, при  уменьшении казенному учреждению ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств.

Общая потребность в лимитах бюджетных обязательств по принятым  с 2007 года бюджетным обязательствам и в дальнейшем не обеспеченных бюджетными ассигнованиями, составляет 4 252 615,8 тыс. рублей, в том числе на оплату выполненных на 16.11.2016 года работ – 639 459,5 тыс. рублей.

По соглашению сторон до доведения лимитов бюджетных обязательств приостановлены муниципальные контракты только на сумму 1 576 916,4 тыс. рублей (37% от суммы заключенных контрактов). По остальным -  существует риск возникновения безлимитной кредиторской задолженности  и,  как следствие, судебных издержек, пеней, штрафов (неустоек).

9.5. В нарушение п.9 постановления администрации МО город Краснодар от 19.11.2015 №7676, расчёт финансового обеспечения реализации муниципального задания учреждениями, находящимися в ведении управления культуры администрации МО город Краснодар произведён в отсутствие утверждённых базовых нормативов затрат.

9.6. Ведомственные перечни муниципальных услуг в сфере образования и физической культуре и спорту не в полной мере соответствуют утверждённым базовым перечням.

9.7. В нарушение п.3 ст.34 Федерального закона от 08.11.2007 №257-ФЗ  в МО город Краснодар не утверждены нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правила расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели. Из-за отсутствия бюджетных ассигнований приостановлена с 2013 года  работа по оформлению технических паспортов на автомобильные дороги местного значения, а также земельно-правовой документации на земельные участки под ними для включения дорог  в Реестр муниципального имущества.

Однако,  имеющиеся  129 технических паспортов автомобильных дорог (из  дорог 2117, включенных в Перечень дорог местного значения)   не актуальны по причине формирования их в отсутствие необходимой  земельно-правовой документация на земельные участки под ними.

9.8. В утвержденный постановлением администрации МО город Краснодар от 14.10.2016 №4916 перечень групп улиц, площадей и территорий общего пользования МО город Краснодар, подлежащих санитарной уборке, необоснованно включены объекты «Автодорога «Ближний Западный Обход», «Ейское Шоссе» и «ул. Ростовское Шоссе»», не являющиеся автомобильными дорогами местного значения МО город Краснодар.

9.9. В рамках мероприятия «Строительство, реконструкция, капитальный и текущий ремонт дорог» подпрограммы «Содержание и ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения, включая проектные работы» планируются и выполняются работы по содержанию автомобильных дорог местного значения МО город Краснодар, не предусмотренные указанным мероприятием.

9.10. Объём бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий по поддержке деятельности творческих работников в области культуры и искусства в рамках муниципальной программы «Развитие культуры в муниципальном образовании город Краснодар» не позволит реализовать обязательства по предоставлению премий и грантов в отрасли «Культуры» как в ранее сложившихся объемах, так и в объемах, установленных муниципальными правовыми актами.

9.11. Бюджетные ассигнования в сумме 7 095,4 тыс. рублей    предусмотрены департаменту строительства администрации МО город Краснодар на содержание МКУ «Центр ценообразования в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве» при фактической подведомственности его с мая 2016 года управлению финансового контроля администрации МО город Краснодар.

9.12. Не учтены рекомендации Минфина России от 21.12.2015 №02-05-11/75002 по отражению бюджетных ассигнований на реализацию мер социальной поддержки по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан. 

9.13. В проекте муниципальной программы «Социальная поддержка граждан муниципального образования город Краснодар» допущено несоответствие при  отражении итоговых объёмов финансирования, за счет средств местного бюджета, предусмотренных по мероприятиям подпрограммы «Дополнительные меры социальной поддержки жителям муниципального образования город Краснодара по оплате проезда на муниципальных маршрутах регулярного сообщения» и распределении объёма бюджетных ассигнований на реализацию данной подпрограммы в пункте 1.6. проекта Программы.

10. В Проекте решения о бюджете бюджетные ассигнования на погашение кредиторской задолженности по соответствующим кодам бюджетной классификации на 2017 год не запланированы, что повлечет за собой необходимость изыскания средств для ее погашения в ходе исполнения бюджета.

В 2016 году на оплату просроченной кредиторской задолженности  направлены бюджетные ассигнования, предусмотренные на расходы текущего года (53,9% в общем объеме оплаты), что способствует образованию новой просроченной задолженности.

11. В нарушение п.3 ст. 79.1 БК РФ бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций, софинансирование в которые осуществляется за счет межбюджетных субсидий Краснодарского края, не утверждены в Проекте решения о бюджете раздельно по каждому объекту. При этом на 2017 год предусмотрены капитальные вложения в объекты муниципальной собственности на условиях софинансирования с краевым бюджетом на сумму 313 046,1 тыс. рублей.

12. Основным источником финансирования дефицита бюджета в 2017 году планируются средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности бюджетов городских округов, в сумме 1 100 000,0 тыс. рублей (84,6% общего объема источников финансирования дефицита бюджета на 2017 год).

Вместе с тем, по информации главного администратора  доходов и источников финансирования дефицита бюджета (департамент муниципальной собственности и городских земель администрации МО город Краснодар) поступление средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности бюджетов городских округов, в 2017 году не планируется, что ставит под сомнение реалистичность планирования данного источника финансирования дефицита бюджета, а также сбалансированность местного бюджета на 2017 год.

По итогам проведенной экспертизы Палатой сформулирован и направлен в адрес администрации муниципального образования город Краснодар ряд рекомендаций, в том числе:

1. Внести изменения в Положение о бюджетном процессе в МО город Краснодар, утверждённым решением городской Думы Краснодара от 22.11.2007 № 32 п.2, дополнив перечень документов и материалов, которые представляются в городскую Думу Краснодара одновременно с проектом решения о местном бюджете, в части следующих материалов:

–     расчеты по видам доходов местного бюджета и источникам финансирования дефицита местного бюджета;

–     проект Программы приватизации объектов муниципальной собственности на очередной финансовый год и на плановый период.

2. В целях соблюдения принципа достоверности местного бюджета, реалистичности расчета доходов и расходов обеспечить надежность прогнозирования показателей, содержащихся в прогнозах социально-экономического развития МО город Краснодар, внесение изменений в них в случае изменения макроэкономических условий.

В целях снижения рисков невыполнения прогнозируемых на предстоящий период показателей прогноза социально-экономического развития МО город Краснодар принимать в качестве основного варианта прогноза, основывающегося на консервативных тенденциях изменения внутренних и внешних факторов экономики.

3. С целью уточнения объемов доходов местного бюджета на 2017 год рассмотреть информацию главных администраторов доходов местного бюджета о планируемых поступлениях и при необходимости внести соответствующие корректировки.

4. В целях соблюдения принципов достоверности и сбалансированности бюджета на очередной финансовый 2017 год скорректировать источники финансирования дефицита бюджета с учетом их реалистичности исполнения.

5. В условиях роста муниципального долга и расходов на его обслуживание обеспечить эффективное управление муниципальным долгом, направленное на сдерживание долговой нагрузки, формирование безопасных уровня и структуры муниципального долга и обеспечение долговой устойчивости местного бюджета.

6. Обеспечить выполнение п.2 ст. 179 БК РФ в части приведения муниципальных программ в соответствие с решением о бюджете не позднее трёх месяцев со дня вступления его в силу.

7. В связи с тем, что по результатам оценки эффективности реализации отдельные муниципальные программы, подпрограммы по итогам 2015 года признаны неудовлетворительными, провести работу по пересмотру состава и сроков реализации отдельных мероприятий муниципальных программ или принять меры по повышению их эффективности.

8. В соответствии с п.6 ст.161 БК РФ в случае уменьшения ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетных обязательств, администрации МО город Краснодар принять меры по согласованию новых условий контрактов, в том числе цены и (или) сроков исполнения контракта и (или) количества, объема работ, предусмотренных контрактом в соответствии с п.6 ч.1 ст.95 Закона №44-ФЗ.

Указанные действия  необходимы для снижения риска применения штрафных санкций вследствие того, что Подрядчик может продолжать исполнять обязательства по контрактам, средств для оплаты которых у муниципального образования город Краснодар нет.

9. В целях недопущения нецелевого расходования бюджетных средств исключить из перечня групп улиц, площадей и общего пользования МО город Краснодар, подлежащих санитарной уборке, федеральные и краевые объекты «Автодорога «Ближний Западный Обход», «Ейское Шоссе» и «ул. Ростовское Шоссе».

10. Принять меры по устранению нарушений п. 3 ст.34 Федерального закона от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в части утверждения нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правила расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели, а также градостроительного законодательства, в части оформления земельно-правовой документации на земельные участки под автомобильными дорогами для включения их в Реестр муниципального имущества и формирования технических паспортов на автомобильные дороги.

11. Управлению культуры администрации МО город Краснодар, во исполнение п.9 постановления администрации МО город Краснодар от 19.11.2015 №7676 утвердить значения базовых нормативов затрат на оказание муниципальных услуг и корректирующие коэффициентов к ним.

12. Привести ведомственные перечни муниципальных услуг (работ) в соответствие с базовыми (отраслевыми) перечнями работ и услуг.

13. Привести объём бюджетных ассигнований департамента образования администрации МО город Краснодар на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в соответствие с объёмными показателями услуг (итогами комплектования учреждений).

14. Предусмотреть расходы на обеспечение деятельности управления здравоохранения администрации МО город Краснодар (за счёт средств местного бюджета) в проекте решении о бюджете.

15. Определить приоритетными расходами местного бюджета погашение просроченной кредиторской задолженности и капитальные вложения в объекты муниципальной собственности незавершенные строительством с высокой степенью готовности.

16. С целью недопущения неэффективных расходов на оплату штрафов, пеней, судебных расходов, предусмотреть в Проекте решения о бюджете на  2017 год бюджетные ассигнования на погашение кредиторской задолженности, не обеспеченной лимитами бюджетных обязательств в предшествующих периодах.

17. Привести в соответствие с нормами ст. 79.1 БК РФ отражение бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций, софинансирование капитальных вложений в которые осуществляется за счет межбюджетных субсидий Краснодарского края.

18. Повысить качество планирования расходов на закупки за счет своевременного определения приоритетных объектов в условиях ограниченности финансовых ресурсов.

19. Обеспечить программно-целевое планирование закупок, ориентированных на реализацию мероприятий и достижение целей муниципальных программ.